SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

Sección Primera

Iltmos. Srs.:

D. SALVADOR BELLMONT MORA

D. JUAN LUIS LORENTE ALMIÑANA

D. LUIS MANGLANO SADA

En la Ciudad de Valencia, a 14 de abril de dos mil.

VISTO por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, el recurso contencioso-administrativo nº 1580/97, interpuesto por el Letrado D. Enrique Lozano Villa, en nombre y representación de la Asociación Colla Ecologista La Carrasca, contra la Consellería de Agricultura y Medio Ambiente, habiendo sido parte en autos la Administración demandada, representada por el Letrado de la Generalitat Valenciana.

PRIMERO.- Interpuesto el recurso y seguidos los trámites prevenidos por la Ley, se emplazó al demandante para que formalizara la demanda, lo que verificó mediante escrito en que suplica se dicte sentencia declarando no ajustada a derecho la resolución recurrida.

SEGUNDO.- La representación de la parte demandada contestó a la demanda, mediante escrito en el que solicitó se dictara sentencia por la que se confirmase la resolución recurrida.

TERCERO.- No habiéndose recibido el proceso a prueba, se emplazó a las partes para que evacuasen el trámite de conclusiones prevenido por el artículoo 78 de la Ley de la Jurisdicción y, verificado, quedaron los autos pendientes para votación y fallo.

CUARTO.- Se señaló la votación para el dia 13 de abril de dos mil, teniendo así lugar.

QUINTO.- En la tramitación del presente proceso se han observado las prescripciones legales.

VISTOS: Los preceptos legales citados por las partes, concordantes y de general aplicación.

Siendo ponente el Magistrado D. Luis Manglano Sada.

PRIMERO.- El presente recurso contencioso-administrativo se ha interpuesto por la Asociación COLLA ECOLOGISTA LA CARRASCA contra la resolución de 20 de febrero de 1997 de la Consellera de Agricultura y Medio Ambiente, que inadmitió a trámite el recurso ordinario planteado contra la comunicación/resolución de 16-12-1996 del Director Territorial en Alicante de esa Consellería.

SEGUNDO.- Tal como se desprende del expediente administrativo, el 26 de noviembre de 1996 la asociación actora solicitó a la Administración demandada la interrupción de las obras que se iban a ejecutar en el camino que va desde el mas de Tetuan al mas de Foiaderetes, dentro del ámbito del Parque Natural del Carrascar de la Font Roja, hasta en tanto no constara la correspondiente declaración positiva de impacto ambiental.

El 16-12-1996 el Director Territorial de la Consellería de Agricultura y Medio Ambiente en Alicante contesta a la citada petición comunicando a la recurrente que:

"...no existen razones jurídicas que obliguen a la suspensión de la referida obra ni resulta de aplicación obligatoria el estudio previo de impacto ambiental y posterior declaración positiva.

Es por ello por lo que les informamos de la continuación de las actuaciones proyectadas en el camino de referencia, extremo que os trasladamos para que tengáis conocimiento".

Disconformes con es información/resolución, la Asociación demandante interpuso recurso ordinario, que fue inadmitido por considerar la Consellera de Agricultura y Medio Ambiente que se trataba de una mera comunicación no constitutiva de acto administrativo en sentido estricto.

En su demanda la recurrente alega que el objeto del recurso es un acto administrativo con efectos jurídicos susceptible de impugnación, pretendiendo que esta Sala declara la necesidad de que las obras proyectadas cuenten con un previo estudio y declaración positiva de impacto ambiental.

TERCERO.- En primer lugar, deberá analizarse la naturaleza jurídica del acto de comunicación o resolución de 16-12-1996 del Director Territorial de la Consellería de Agricultura y Medio Ambiente.

Alega la Generalitat Valenciana que se trata sin duda de un acto administrativo, pero no de un acto susceptible de ser recurrido en vía jurisdiccional, habida cuenta que no resuelve definitivamente la vía administrativa ni adopta decisión alguna que pueda ser revisada en sede jurisdiccional, como lo demuestra su propio tenor de mera información, sin ofrecimiento de recursos.

De conformidad al art. 37 LJCA, el recurso contencioso-administrativo condiciona su admisibilidad, entre otros supuestos, a que el acto administrativo impugnado, ya sea definitivo o de trámite, decida directa o indirectamente sobre el fondo del asunto, de modo que ponga término a la vía administrativa o haga imposible su continuación. En tal sentido, serán actos de trámite (SS.TS 2 de marzo de 1987, ar. 3505, 28 de junio 1991, Ar. 1893) los que no decidan directa o indirectamente el fondo del asunto y los que ordenen la incoación de un procedimiento (SS.TS. 12-6-63, 7-4-65, 6 febrero de 1989, Ar. 1011, 15 de julio de 1991, Ar. 5749), sin que sean susceptibles de recurso contencioso-administrativo hasta que en el procedimiento se dicte resolución definitiva que cierre la vía administrativa. No lo serán, asimismo, los actos que ordenan la incoación de un expediente sancionador (STS 15-7 1991, Ar. 5749) o de un expediente contradictorio de ruina (STS 6-2-1989, Ar. 1014). A mayor abundamiento, las SSTS 18-7-1988 (Ar. 6082), 31-7-1989 (Ar. 6198), 30-4-1990 (Ar. 3621) y 31-10-1990 (Ar. 8137) establecen que no son impugnables los actos de aprobación inicial de un procedimiento que requiera aprobación definitiva en forma de resolución definitiva.

Como afirma la STS 26-1-1982 el recurso contencioso-administrativo sólo puede dirigirse contra actos de la Administración sujetos al Derecho administrativo que tenga carácter decisorio y respecto de los que se pueda emitir un juicio con fuerza jurídica acerca de su adecuación o no a derecho. Según la STS de 20-4-1987 los actos de trámite no podrán recurrirse en vía contencioso-administrativa, salvo aquellos que determinen la imposibilidad de continuar un procedimiento, produzcan indefensión o decidan directa o indirectamente el fondo del asunto.

Así ocurre en el presente litigio, en el que el acto impugnado no es un mero acto de trámite o de simple información o comunicación sino que responde negativamente a una pretensión planteada en forma por una Asociación ecologista en torno a una cuestión ambiental. Constituye, pues, un verdadero acto administrativo, basado en un previo informe jurídico, que deniega la petición actora de interrupción de las obras y que rechaza la necesidad de estudio previo de impacto ambiental, poniendo con ello fin al procedimiento mediante una resolución que entra en el fondo de una petición y la rechaza sin posible continuación del expediente.

Así pues, esta Sala considera que la resolución de 16-12-1996 es un acto susceptible de ser cuestionado mediante recurso ordinario (art. 107.1 en relación al art. 114 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre), resultando contraria a Derecho la inadmisión del recurso ordinario planteado contra un acto administrativo denegatorio de la inicial petición actora, debiendo entrar en el fondo del presente litigio.

CUARTO.- Argumenta la Administración demandada que no se impugnaron los actos y disposiciones anteriores a la ejecución del camino cuestionado.

En efecto, constan como necesarios antecedentes de las obras de construcción del camino entre los mases de Tetuan y Foiaderetes la Orden de 22 de septiembre de 1994 de la Conselleria de Medio Ambiente (DOGV 2375, de 27 de octubre de 1994), que aprobó el Plan de prevención de incendios del Parque Natural del Carrascar de la Font Roja y de su entorno, estableciendo en su apartado 3.1.4 (infraestructuras viarias) la nueva apertura de un camino que comunique el mas de Tetuan y el mas de Foiaderetes.

También consta la existencia del expediente de contratación de las obras de dicho trazado, sin que en momento alguno la Asociación recurrente los impugnara.

Sin embargo, no puede ser atendido el criterio restrictivo de la Generalitat Valenciana por no tomar en consideración que nos encontramos ante la impugnación de un procedimiento por falta de un requisito esencial que, de ser necesario, implicará la anulación del expediente de construcción del citado camino y la retroacción del expediente. Estaremos, pues, ante la impugnación de los actos de ejecución de una disposición general (Orden de 22 de septiembre de 1994), siendo objeto del recurso un alegado defecto procedimental que, de ser estimado, inviabilizaría el propio procedimiento de ejecución. No se cuestiona un Plan de prevención de incendios de un Parque Natural ni el trazado ni la construcción de un camino, sino la ausencia de un requisito que la actora considera necesario, habiendo sido ejercitada la acción impugnatoria en tiempo y forma.

QUINTO.- Centrado el objecto litigioso en la cuestión de si resulta necesario para construir el camino referenciado un previo estudio de impacto ambiental, con la consiguiente declaración positiva, deberá examinarse la normativa de aplicación a dicho problema.

Acierta el Letrado de la Generalitat Valenciana cuando alega que el art. 63 de la Ley 3/1993, de 9 de diciembre, Forestal de la Comunidad Valenciana, en su apartado d) exceptúa de la necesidad de someter al procedimiento de estimación de impacto ambiental los proyectos para la construcción de caminos necesarios para la defensa contra incendios. Pero tal argumentación resulta parcial, pues viene referida a una Ley forestal común, sin tomar en consideración que no nos encontramos ante un camino contra incendios que atraviesa una masa forestal cualquiera, sino ante un camino que cruza un Parque Natural que cuenta con su específica regulación, que no puede ser ignorada.

Así, la invocada norma legal (art. 63 Ley valenciana 3/1993) inicia su texto:

"Sin perjuicio de lo dispuesto en la legislación específica...".

De igual forma, el art. 3.2. del citado texto legal establece que:

"Los terrenos forestales incluidos en espacios naturales protegidos se regirán por su normativa específica, sin perjuicio de que les sean aplicables los preceptos de esta ley que contengan superiores medidas de protección".

Por ello, resultará desafortunada la alegación de la Administración demandada cuando niega viabilidad a la aplicación de las disposiciones del Plan Rector de Uso y Protección del Parque Natural del Carrascar de la Font Roja en base al principio de jerarquía normativa, pues resulta acreditado que es la propia Ley Forestal valenciana la que establece la aplicabilidad prioritaria de tal regulación específica, quedando de aplicación subsidiaria la Ley 3/1993 en cuanto aporte una superior protección del espacio natural protegido. No parece de recibo que tenga que ser una Asociación ecologista la que vele por el cumplimiento de la legalidad y la protección de un Parque Natural frente a la Administración específicamente encargada de su preservación.

SEXTO.- En virtud del acuerdo de 25 de enero de 1993 del Gobierno Valenciano (DOGV 1959, de 8-2-1993), se aprobó el Plan rector de Uso y Protección del Parque Natural del Carrascar de la Font Roja, en ejecución del art. 5.1 del Decreto 49/1987, de 13 de abril, del Gobierno Valenciano, de declaración del Parque Natural del Carrascar de la Font Roja (términos municipales de Alcoi e Ibi), en cuyo art. 26.6 a) se regula que:

"La realización de obras de infraestructura deberá llevarse a cabo teniendo en cuenta, entre otros aspectos, la necesidad de minimizar el impacto medioambiental de las mismas, por lo que deberán acompañarse del correspondiente estudio de impacto ambiental, a los efectos de posibilitar la emisión del informe preceptivo por part del Consell de protecció del Parc."

El contenido y finalidad del estudio de impacto ambiental de las obras de infraestructura viene perfectamente definido en el art. 23.6 b) del citado Plan Rector, añadiendo el apartado c), a mayor abundamiento y claridad, que:

"A los efectos de lo previsto en el epígrafe 9 del anexo de la Ley de la Generalitat Valenciana 2/1989, de 3 de marzo, de Impacto Ambiental, se amplía el referido anexo para los siguientes proyectos de modificación o ampliación de obras e instalaciones:

-...

-Carreteras y caminos".

Reseñar que el citado anexo de la Ley 2/1989 viene referido a "Proyectos sujetos a evaluación de impacto ambiental".

Por todo ello, resultará patente e indubitado que el proyecto de las obras de construcción del nuevo camino que unía el Mas de Tetuan con el mas de Foiaderetes, dentro del ámbito del Parque Natural del Carrascar de la Font Roja, requería ineludiblemente el previo estudio de impacto ambiental, de forma que resultaba formal y materialmente contrario al ordenamiento jurídico (Plan Rector de 1993, Decreto 49/1987, Ley valenciana 2/1989, Ley valenciana 3/1993 y art. 45.2 de la Constitución) iniciar una pista forestal sin previamente elaborar el citado estudio y contemplar las medidas a adoptar para la restauración paisajística del área, las alternativas de trazado, los criterios de evaluación utilizados y la justificación de la alternativa escogida, minimizando con ello el impacto medioambiental de la obra.

En consecuencia, procederá estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Colla Ecologista La Carrasca, anulando la actuación administrativa impugnada y decretando la nulidad del proyecto de construcción del antedicho camino a fin de retrotraer el procedimiento y elaborar el correspondiente estudio de impacto ambiental, todo ello con carácter previo al inicio de las obras.

SEPTIMO.- No se aprecian motivos para hacer una expresa imposición de las costas procesales, de conformidad con el artículo 131 de la Ley Jurisdiccional.

1. Estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Asociación COLLA ECOLOGISTA LA CARRASCA contra la resolución de 20 de febrero de 1997 de la Consellera de Agricultura y Medio Ambiente, que inadmitió a trámite el recurso ordinario planteado contra la resolución de 16-12-1996 del Director Territorial en Alicante de esa Consellería.

2. Anulamos y dejamos sin efecto los actos impugnados por ser contrarios al ordenamiento jurídico.

3. Anulamos el expediente/proyecto de construcción de un camino entre el mas de Tetuan y el mas de Foiaderetes, en el ámbito del Parque Natural del Carrascar de la Font Roja, a fin de que se retrotraiga el procedimiento para elaborar el correspondiente estudio de impacto ambiental previo al inicio de las obras.

4. No se hace expresa imposición de las costas procesales.

A su tiempo, y con certificación literal de la presente, devuélvase el expediente administrativo al Centro de su procedencia.